ALICOM 99/17





Conférence sur le commerce international des denrées alimentaires au-delà de l'an 2000: décisions fondées sur des données scientifiques, harmonisation, équivalence et reconnaissance mutuelle
Melbourne (Australie), 11-15 octobre 1999

Perspectives d'avenir : Aspects nutritionnels et écologiques d'une production alimentaire durable - Promotion d'un dialogue s'appuyant sur des données scientifiques à propos des nouvelles technologies et des problèmes qui y sont liés

par

Dr Dieter Arnold, Institut fédéral de protection de la santé des consommateurs et de médecine vétérinaire, Berlin (Allemagne)

Table des Matières

I. L'importance et les objectifs d'un dialogue s'appuyant sur des données scientifiques à propos des nouvelles technologies et des problèmes qui y sont liés

A. L'IMPORTANCE DES TECHNOLOGIES ALIMENTAIRES POUR LA SALUBRITÉ DES ALIMENTS, LA SANTÉ ET L'ÉCONOMIE

1. Les technologies alimentaires appliquées ont une incidence sur la santé humaine et sur l'économie. Elles peuvent être employées pour réduire les pertes de produits alimentaires dues à leur détérioration, pour allonger leur durée de conservation ou encore pour en améliorer la salubrité, l'intégrité et la valeur nutritionnelle. Certaines technologies comme le traitement thermique, sont utilisées depuis des milliers d'années. Ces derniers temps, des technologies avancées telles que l'irradiation des aliments, les hautes pressions à température ambiante ou les impulsions lumineuses à haute intensité, sont venues s'ajouter aux techniques traditionnelles pour améliorer la sécurité microbiologique des aliments. Les fluides supercritiques, comme par ex. le dioxyde de carbone, sont déjà employés pour la récupération de constituants alimentaires précieux, ou bien au contraire pour l'élimination des éléments indésirables.

2. Un rôle de premier plan des pays exportateurs dans la recherche de technologies alimentaires modernes comme dans leur application multiplie leurs chances de réussite sur un marché alimentaire mondial compétitif, assurant ainsi des emplois et un meilleur développement économique. La participation à ce commerce international des produits alimentaires revêt une importance économique encore plus grande pour les pays en développement dont les disponibilités en devises sont limitées.

B. DES TECHNOLOGIES NOUVELLES SOURCES DE NOUVELLES INQUIÉTUDES SUR LE PLAN DE LA SÉCURITÉ

3. Si les technologies susmentionnées sont d'une certaine façon en relation avec la manipulation, l'entreposage et le traitement des aliments, les biotechnologies modernes ont pour leur part commencé à créer des aliments ayant de nouvelles structures moléculaires, comme par ex. les substituts de graisses naturelles.

4. Le génie génétique a produit, grâce au transfert de gènes isolés, des plantes supérieures génétiquement optimisées. La régénération réussie de végétaux intacts et fertiles a permis d'obtenir des organismes transgéniques ayant des caractéristiques nouvelles et plus appropriées, par ex. résistance aux ravageurs, à la sécheresse ou aux basses températures, valeur nutritive accrue, teneur en vitamines plus élevée, ou potentiel allergénique réduit. Du soja, du maïs, des pommes de terre, des tomates et du coton génétiquement modifiés sont déjà produits sur des millions d'hectares dans le monde entier. Des dizaines de cultures vivrières génétiquement modifiées devraient arriver sur le marché dans un avenir prochain.

5. Le génie génétique contribue à fournir à l'industrie alimentaire des micro-organismes génétiquement modifiés pour la production de la grande variété d'enzymes dont celle-ci a besoin pour la production massive d'aliments de base. Toute une série de produits alimentaires sont directement produits avec l'aide de micro-organismes, par ex. avec des cultures starter améliorées pour la fermentation des aliments. Ces utilisations peuvent réduire les risques hygiéniques et améliorer la fiabilité du processus. De nombreux produits et ingrédients alimentaires nouveaux sont d'ores et déjà une réalité sur les marchés.

6. L'introduction d'aliments non traditionnels soulève également de nouvelles questions d'ordre scientifique touchant les politiques d'évaluation des risques à mettre en application et leur adaptation souple aux progrès techniques pour protéger la santé des consommateurs et éviter de nouveaux obstacles au commerce. Bon nombre de ces aliments nouveaux sont des variantes de produits alimentaires existants bien acceptés. Les aliments qui sont aujourd'hui considérés comme sans danger, pourraient servir de référence pour l'évaluation de la salubrité des aliments nouveaux1,2,3. Les méthodes d'évaluation des aliments non traditionnels diffèrent donc de celles qui sont mises en oeuvre pour les molécules chimiques nouvelles.

7. Quoi qu'il en soit, un dialogue entre les chercheurs, l'industrie biotechnologique et agricole, les responsables de la réglementation, la classe politique et les représentants bien informés des consommateurs, quant à la meilleure façon d'utiliser les technologies nouvelles, s'avère essentiel pour un commerce libre qui offre à un maximum de personnes tous les avantages des résultats obtenus par la science moderne. Si les sociétés ne veulent accepter ce que l'industrie alimentaire est en mesure de produire et si les individus refusent d'acheter et de consommer ces produits, personne ne tirera alors aucun avantage des nouvelles technologies sophistiquées.

C. LA MONDIALISATION DU MARCHÉ DES PRODUITS ALIMENTAIRES ET LA NÉCESSITÉ DE PROTÉGER LES CONSOMMATEURS ET DE LEVER TOUS LES OBSTACLES AU COMMERCE

8. Avec l'augmentation des voyageurs internationaux et l'existence de systèmes et de réseaux hautement intégrés pour le transport massif de marchandises, les pays sont de plus en plus interdépendants pour assurer un approvisionnement alimentaire varié répondant aux exigences en rapide évolution des consommateurs. Parallèlement, de nouveaux problèmes de contamination microbiologique et chimique des aliments (par ex. par des agents pathogènes ou des toxines) sont à l'origine d'une augmentation des maladies d'origine alimentaire dans certaines régions. Certains de ces dangers peuvent potentiellement se propager à travers le monde et aller ainsi infecter des individus dans des pays autres que celui d'origine.

9. En 1997, la valeur annuelle du commerce mondial de produits alimentaires destinés à la consommation humaine était déjà de plus de 380 milliards de dollars E.-U.4. Ce volume considérable continue de croître, grâce notamment au progrès rapide de la science et de la technologie de l'alimentation. Si l'Europe occidentale joue encore un rôle prédominant, l'Asie occupe déjà la deuxième place et sera probablement bientôt au premier rang mondial pour le commerce des produits alimentaires. Ces chiffres illustrent d'une façon éclatante l'interdépendance de l'économie mondiale. Les données statistiques économiques révèlent également l'existence d'un lien très net entre une plus grande liberté des échanges et l'essor économique.

10. Pour favoriser un développement économique aussi bénéfique, il fallait mettre en place un système commercial mondial approprié, permettant aux pays de ne plus faire de distinction entre leurs partenaires commerciaux, et entre leurs propres produits et des produits étrangers.

11. Avec la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'organe international qui régit les échanges commerciaux entre ses 136 pays membres, un important pas en avant a été fait vers l'établissement d'un tel système. Parallèlement, un cadre multilatéral de règles de base pour orienter l'élaboration, l'adoption et l'application de mesures visant à protéger la santé humaine et réduire au minimum leurs effets négatifs potentiels sur le commerce, a été établi. Au sujet de la salubrité des aliments, les principes fondamentaux sont énoncés dans l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires, ou Accord SPS 5.

12. L'Accord SPS peut être ainsi résumé:

II. Mécanismes pour l'établissement d'un dialogue scientifique au niveau international

13. L'élaboration de normes alimentaires internationales requiert la coopération de toutes les parties intéressées, à savoir des gouvernements, spécialistes et organismes de réglementation compris; des producteurs d'aliments, de l'industrie et du commerce; et des consommateurs. Les principaux problèmes se situent encore au niveau de la coopération entre gouvernements et organisations régionales supranationales, et de la participation pleine et entière des pays en développement à ce processus. Si les producteurs d'aliments, l'industrie et le commerce se sont constitués en organisations internationales diverses, la plupart des organisations de consommateurs n'ont encore qu'une portée nationale. Les principes fondamentaux d'une évaluation de la qualité et de la salubrité des aliments, qui constitue le fondement même de l'établissement d'une norme alimentaire internationale complète, sont encore mal compris par les responsables politiques et par le grand public, médias inclus.

14. Alors même que les consommateurs réclament des aliments plus divers, de meilleure qualité et plus sûrs, il n'est certainement plus possible de se contenter de maintenir, voire d'abaisser le niveau des normes internationales de sécurité. Pour éviter que dans un tel contexte, les gouvernements ne défendent ou ne prennent de nouvelles mesures visant dans leur intention à protéger la santé des consommateurs, mais finissant par être perçues de l'extérieur comme des restrictions déguisées au commerce sur la base de l'Accord SPS, il est nécessaire de veiller à ce que la disposition de base de cet Accord, à savoir que ces mesures aient un fondement scientifique, puisse être respectée grâce à une coopération et à un dialogue internationaux institutionnalisés.

15. Le présent chapitre analyse les mécanismes internationaux de dialogue et de prise de décisions établis par la FAO et l'OMS, les deux organisations qui parrainent la Commission du Codex Alimentarius.

A. LE COMITÉ MIXTE FAO/OMS D'EXPERTS DES ADDITIFS ALIMENTAIRES (JECFA)

16. Le Comité mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires (JECFA) est un organe consultatif d'experts pour l'évaluation des risques relatifs aux produits chimiques alimentaires, et notamment aux constituants naturels, aux additifs alimentaires, aux contaminants et aux résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments. Il a été mis en place par la FAO et l'OMS par suite des recommandations formulées par un Comité mixte FAO/OMS d'experts de la nutrition6 et par une Conférence mixte FAO/OMS sur les substances ajoutées aux denrées alimentaires7.

17. Les membres du JECFA sont des scientifiques qui participent aux travaux à titre personnel en qualité d'experts et sont choisis par les deux organisations sur la base de critères de sélection publics et transparents et en consultation avec leurs gouvernements respectifs. Il est important que la FAO et l'OMS procèdent à un examen permanent du mandat du Comité et des domaines d'expertise couverts par ses membres, afin que celui-ci ait l'autorité et la compétence nécessaires pour l'analyse de tous les aspects sanitaires des produits alimentaires, y compris par exemple des aspects spécifiques des aliments issus des biotechnologies actuelles. Par ailleurs, la FAO et l'OMS devraient envisager de fournir davantage de renseignements sur le bagage des experts qui participent aux évaluations de la salubrité des aliments au sein de Comités d'experts tels que le JECFA.

18. Un autre élément essentiel, outre les compétences spécialisées, est une représentation géographique équilibrée de la composition globale des deux organisations. Avant d'être officiellement invités, les experts doivent informer le Secrétariat mixte du JECFA de l'existence de tout éventuel intérêt personnel ou financier dans l'une des substances figurant à l'ordre du jour8.

19. Le JECFA n'a pas mandat de réglementation. Toutefois, par le biais de ses recommandations, qui reposent sur des données objectives, il apporte une contribution importante à l'établissement d'une réglementation alimentaire harmonisée à l'échelon mondial. Il établit également un lien entre les institutions (privées pour la plupart) qui conduisent les recherches nécessaires et celles qui sont officiellement responsables de la gestion des risques.

20. La première réunion du Comité s'est tenue en 1956. Plus tard, lorsque la Commission mixte FAO/OMS du Codex Alimentarius a été créée, il a été décidé que le JECFA fournirait au Codex des avis d'experts sur les questions touchant les additifs alimentaires. Il ne fait toutefois pas partie du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires et est indépendant de la Commission du Codex Alimentarius. Le Comité du Codex sur les additifs alimentaires et les contaminants (CCFAC) identifie les additifs qui doivent faire l'objet d'une évaluation prioritaire.

21. Ce système Codex/JECFA est maintenant étendu aux contaminants (avis fournis au CCFAC) et aux résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments (avis fournis au Comité du Codex sur les résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments (CCRVDF)). Les demandes d'évaluation peuvent aussi provenir directement des pays membres de la FAO et de l'OMS. En 1980, les activités de l'OMS touchant l'évaluation de l'innocuité des produits chimiques alimentaires ont été intégrées au Programme international sur la sécurité des substances chimiques (PISSC). Les réunions du JECFA organisées jusqu'à présent sont au nombre de cinquante-trois au total.

22. Le JECFA étant un organe scientifique indépendant, il est libre à ce titre de définir ses propres politiques d'évaluation qui ont d'ailleurs évolué au fil des années. Un premier récapitulatif complet des principes de l'évaluation de la salubrité des additifs alimentaires et des contaminants dans les denrées alimentaires a été publié en 1987 dans "Critères d'hygiène de l'environnement 70" 9. Depuis, ces principes ont fait l'objet d'une révision et d'une mise à jour constantes. Une publication sur les principes de l'évaluation des résidus de médicaments vétérinaires est actuellement en préparation.

23. Le groupe d'experts de l'OMS au sein du JECFA est responsable de l'évaluation toxicologique et de l'établissement d'une Dose journalière admissible (DJA) ou autres limites d'exposition. Les DJA établies par le JECFA représentent les limites maximales journalières d'ingestion par voie alimentaire au cours d'une vie sans risque notable pour la santé, à la lumière des critères et des connaissances scientifiques du moment. En ce qui concerne les additifs alimentaires, le groupe d'experts de la FAO prépare les spécifications descriptives de la substance considérée et procède à une évaluation de l'apport par rapport à la DJA. Pour ce qui est des résidus de médicaments vétérinaires, le groupe d'experts de la FAO examine les études pertinentes afin d'établir des Limites maximales de résidu (LMR). Le calcul des LMR fait entrer en ligne de compte les bonnes pratiques d'utilisation des médicaments vétérinaires et la disponibilité de méthodes d'analyse pour les mettre en application, tandis que l'évaluation de l'apport s'appuie sur des chiffres arbitraires prudents relatifs à la consommation alimentaire.

24. Les réunions prévoient l'examen des documents de travail ("monographies provisoires") préparés par des experts et l'adoption d'un rapport provisoire avant la clôture des travaux. Ce rapport fait par la suite l'objet d'une simple mise en forme, les monographies provisoires étant alors révisées en conséquence. Le Secrétariat du JECFA publie peu après la réunion un résumé des conclusions et des recommandations formulées afin de garantir une prompte diffusion des informations. Les rapports complets sont publiés plus tard dans la série de Rapports techniques de l'OMS. Les monographiques toxicologiques paraissent dans la série Additifs alimentaires de l'OMS. Les spécifications et les évaluations de résidus, respectivement, sont publiées dans la série Etude FAO: alimentation et nutrition.

25. Le CCFAC ou le CCRVDF examinent les recommandations du JECFA et les transmettent s'il y a lieu à la Commission du Codex Alimentarius pour adoption en tant que normes Codex. Le JECFA procède périodiquement à un nouvel examen des substances évaluées précédemment à la lumière des nouvelles données et du progrès scientifique.

26. La Conférence FAO/OMS/GATT sur les normes alimentaires, les substances chimiques dans les aliments et le commerce des denrées alimentaires qui s'est tenue à Rome en 1991 (désignée ci-après sous le nom de Conférence de 1991) et la 21ème session de la Commission du Codex Alimentarius (Rome, 1995), ont souligné l'importance de la transparence dans les évaluations de la salubrité des aliments effectuées par le JECFA. La Commission a encouragé la FAO et l'OMS à envisager la participation d'experts qualifiés, comme proposé par les organisations internationales non gouvernementales (OING), aux consultations et réunions d'experts conformément aux règles et procédures FAO/OMS. Ces experts qualifiés ont déjà participé à certaines réunions et consultations d'experts, notamment au JECFA et à certaines consultations mixtes spéciales FAO/OMS. Toutefois, à ce jour, les cas dans lesquels des experts ou des observateurs désignés par les OING de consommateurs ont été autorisés à participer à des réunions et des consultations d'experts, sont restés limités.

27. Au cours de ses réunions, mais en dehors des sessions, le Comité a régulièrement saisi l'occasion de rencontrer les promoteurs privés des produits à évaluer afin d'obtenir des éclaircissements sur certains points de la documentation soumise par ces derniers.

28. Si les OING de consommateurs reprochent aux experts de se réunir à huis clos pour prendre des décisions lourdes de conséquences, certains membres de la Commission du Codex Alimentarius ont manifesté pour leur part une certaine réticence à autoriser d'une façon générale la participation d'observateurs de toute OING aux consultations d'experts ou aux réunions du JECFA ou du JMPR, et ce pour préserver l'intégrité scientifique de ces réunions et les mettre à l'abri de tout "intérêt extérieur". D'autres soutiennent au contraire qu'un processus ouvert et transparent est justement le meilleur moyen de préserver l'intégrité scientifique, notant que des observateurs représentant l'intérêt général peuvent exercer un contrôle sur le processus.10

B. LA RÉUNION CONJOINTE DU GROUPE D'EXPERTS DE LA FAO SUR LES RÉSIDUS DE PESTICIDES DANS LES DENRÉES ALIMENTAIRES ET L'ENVIRONNEMENT ET DU GROUPE D'EXPERTS DE L'OMS SUR LES RÉSIDUS DE PESTICIDES (JMPR)

29. La JMPR est un organe spécial d'experts qui depuis 30 ans évalue les pesticides pour établir le niveau maximal des résidus susceptibles de se trouver dans l'alimentation humaine et animale à la suite de l'utilisation autorisée et légale des pesticides. L'ordre du jour des réunions de la JMPR est établi par le Secrétariat mixte FAO/OMS, sur la base de la liste de priorités proposée par le Comité du Codex sur les résidus de pesticides (CCPR) et approuvée par la Commission du

Codex Alimentarius. Pour qu'un pesticide puisse être inscrit sur la liste des priorités de la JMPR, il doit être déjà commercialisé; l'emploi du pesticide doit:

30. La JMPR est actuellement constitué de deux groupes:

31. Le Groupe d'évaluation toxicologique et environnementale de l'OMS est responsable de l'analyse des données toxicologiques relatives au pesticide à l'étude et de l'estimation des Doses journalières admissibles (DJA) pour l'être humain. En outre, selon les renseignements disponibles et si les circonstances l'exigent, il effectue une estimation des Doses de référence aiguës et établit d'autres critères toxicologiques tels que les expositions non alimentaires. Le rôle du Groupe OMS est également celui d'identifier les risques pour les organismes dans l'environnement.

32. Le Groupe d'experts de la FAO examine les modalités d'emploi résultant des utilisations de pesticides déjà approuvées à l'échelon national (Bonnes pratiques agricoles, BPA) et autres données pertinentes sur lesquelles sera fondée l'estimation des LMR et de l'apport alimentaire, par ex. les médianes de résidu en essais contrôlés (MREC) dans les produits destinés à l'alimentation humaine et animale et les méthodes d'analyse. Les limites maximales de résidu sont recommandées au CCPR pour adoption en tant que LMR Codex.

33. Le Groupe d'évaluation de l'OMS12 et le Groupe d'experts de la FAO ont appliqué l'un et l'autre au cours des années des principes scientifiques et des critères en matière de données cohérents dans leur domaine d'action respectif.

34. Les définitions de résidu pour certaines substances peuvent avoir une application différente selon que ces dernières sont utilisées comme pesticides ou bien comme médicaments vétérinaires. C'est la raison pour laquelle il est arrivé que deux LMR différentes aient été proposées pour une même substance selon l'utilisation qui en était faite.

35. Une réunion mixte d'experts du JECFA et de la JMPR a été organisée en février 1999 pour trouver une solution à ce problème. La Commission du Codex Alimentarius maintiendra à l'étape 8 de la procédure les LMR proposées pour ces substances en attendant l'élaboration de LMR harmonisées par les deux Comités concernés.

C. LA NÉCESSITÉ D'UN COMITÉ MIXTE D'EXPERTS FAO/OMS DANS LE DOMAINE DE LA CONTAMINATION MICROBIOLOGIQUE DES DENRÉES ALIMENTAIRES

36. Les risques dérivant de la présence de micro-organismes (bactéries, virus, champignons et protozoaires) et/ou des toxines produites par certains de ces organismes, sont difficiles à estimer et les méthodes adoptées pour les évaluer sont différentes des méthodes bien établies utilisées pour le traitement des risques chimiques. La Conférence FAO/OMS de 1991 sur les normes alimentaires, les substances chimiques dans les aliments et le commerce des denrées alimentaires avait déjà recommandé à l'OMS, à la FAO et à la Commission du Codex Alimentarius de multiplier leurs efforts dans le domaine de la contamination microbiologique des aliments. La Commission du Codex Alimentarius a demandé à la FAO et à l'OMS de créer un nouveau Comité mixte d'experts FAO/OMS sur les risques microbiologiques, sur le modèle du JECFA et de la JMPR, l'évaluation des risques microbiologiques étant, autant que des avis scientifiques dans ce domaine, fondamentale pour les travaux du Comité sur l'hygiène alimentaire (CCFH)13. Cet organe consultatif devrait donc suivre le modèle du JECFA et recevoir du CCFH des indications sur les priorités de son programme de travail.

D. CONSULTATIONS D'EXPERTS POUR L'ÉTABLISSEMENT DES BASES D'UN DIALOGUE SCIENTIFIQUE

37. La science est le fondement du Codex Alimentarius. Des groupes d'experts travaillant dans les domaines les plus divers de la science de l'alimentation apportent une contribution à chacun des éléments du Codex. Le Codex a favorisé les activités internationales dans des domaines aussi divers que la composition des aliments, la chimie alimentaire, la technologie alimentaire, la microbiologie alimentaire, la chimie analytique, la mycologie, les contaminants, les résidus de pesticides et de médicaments vétérinaires.

38. Les conclusions (voir ci-après) d'un certain nombre de consultations sur divers aspects de l'analyse des risques et de la salubrité des aliments, ont été particulièrement importantes. Ces consultations ont jeté les bases scientifiques sur lesquelles tout dialogue futur pourra s'asseoir.

Dialogue sur les termes relatifs à la salubrité des aliments utilisés en analyse des risques14

39. La Conférence FAO/OMS sur les normes alimentaires, les substances chimiques dans les aliments et le commerce des denrées alimentaires (1991) avait recommandé que la Commission du Codex Alimentarius et les Comités du Codex responsables de l'élaboration de normes Codex, indiquent explicitement quelles méthodes étaient utilisées pour évaluer les risques15.

40. Le dialogue a été ouvert par un document intitulé "Procédures d'évaluation des risques utilisées par la Commission du Codex Alimentarius et ses organes subsidiaires et consultatifs"16, présenté à la Commission à sa vingtième session puis examiné à l'occasion de réunions de tous les Comités concernés, du JECFA et de la JMPR.

41. Entre 1995 et 1998, la FAO et l'OMS ont organisé une série de consultations mixtes d'experts dans les domaines de l'évaluation et de la gestion des risques, et de la communication sur les risques:

42. Les principales recommandations touchant l'évaluation et la gestion des risques ont été intégrées dans le document de travail intitulé "Application des principes d'analyse des risques dans le Codex"20 présenté à la Commission du Codex Alimentarius à sa 22e session. La Commission a adopté à titre provisoire une série de définitions de termes de base. Des définitions provisoires révisées des termes "gestion des risques" et "communication sur les risques" ont été proposées par le Comité du Codex sur les Principes généraux21 à sa 14e session, puis adoptées par la Commission du Codex Alimentarius à sa 23e session.

43. Bien que ce point ait déjà été longuement débattu dans le passé, il est nécessaire de s'efforcer à nouveau de préciser le rôle des Comités du Codex, comme le CCFAC, le CCRVDF et le CCPR, en donnant au JECFA et à la JMPR des directives en matière d'évaluation des risques.

44. A sa 23e session, la Commission a également recommandé à la FAO et à l'OMS de mettre l'accent sur la nécessité d'une interaction et d'une communication accrues entre les comités d'experts et les Comités du Codex, et de demander aux organes consultatifs d'experts et aux comités subsidiaires de coopérer selon les principes de l'analyse des risques. Les Comités du Codex concernés devraient également envisager d'élaborer des critères de qualité pour les données utilisées pour l'évaluation des risques. La FAO et l'OMS devraient renforcer la transparence dans l'évaluation scientifique des risques. Cela comprend la transparence dans le choix des experts et dans les avis qu'ils donnent, y compris en ce qui concerne la façon dont les incertitudes sont prises en compte22.

45. La FAO et l'OMS devraient élaborer des programmes de formation visant à renforcer la compréhension du processus d'analyse des risques et le rôle de la communication sur les risques, pour les Etats Membres et pour les organisations internationales intervenant activement dans les travaux du Codex. La FAO et l'OMS devraient continuer à aider, à titre prioritaire, les pays en développement en dispensant une formation aux niveaux régional, sous-régional ou national sur la présentation et l'application des différents aspects de l'analyse des risques.

46. Pour la formulation de leurs recommandations, les Comités mixtes FAO/OMS d'experts adoptent une approche de précaution. Par exemple, les chiffres relatifs à la DJA et autres limites d'exposition sont toujours exprimés sous forme de fourchette allant de zéro à une limite supérieure, afin de souligner la nécessité de maintenir les ingestions au niveau le plus faible qu'il soit raisonnablement possible d'atteindre. Les limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments (LMRVD) sont ainsi fixées de façon à être réduites en fonction des bonnes pratiques d'utilisation de médicaments vétérinaires et dans la mesure où des méthodes d'analyse pour un contrôle de routine sont disponibles. Au moment d'établir des LMR sur les résidus de pesticides, les bonnes pratiques agricoles existantes jouent un rôle semblable. Il convient de noter que les "bonnes pratiques" sont elles-mêmes définies et approuvées par les autorités nationales de réglementation sur la base de données scientifiques objectives, par exemple sur la base respectivement d'études sur l'élimination des résidus et d'essais de terrain. Les Comités ne recommandent pas de normes finales lorsque les preuves scientifiques sont incomplètes et ne permettent donc pas une évaluation intégrale des effets adverses potentiels.

47. Cette approche de précaution diffère du principe de précaution qui a été intégré et auquel un sens spécifique a été donné dans l'Article 5.7 de l'Accord SPS 23.

Dialogue sur l'utilisation de données relatives à la consommation alimentaire dans l'évaluation de l'exposition aux substances chimiques présentes dans les aliments

48. L'évaluation de l'exposition joue un rôle fondamental dans la procédure d'évaluation scientifique des risques. Suite aux recommandations de la Conférence de 1991, une Consultation mixte FAO/OMS d'experts sur la consommation alimentaire et l'évaluation de l'exposition aux substances chimiques présentes dans les aliments24 a été organisée en 1997 pour traiter les questions relatives à l'évaluation de l'exposition aux substances chimiques dans le régime alimentaire. Les principales conclusions de cette Consultation ont été notamment les suivantes:

E. LA COMMISSION DU CODEX ALIMENTARIUS ET
LES COMITÉS DU CODEX

49. Les deux principaux objectifs qui ont conduit à la création en 1962 du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires et de la Commission du Codex Alimentarius étaient les suivants:

50. La Commission du Codex Alimentarius est un organe subsidiaire intergouvernemental FAO/OMS. Actuellement, 165 pays en sont membres. Le soutien logistique aux travaux de la Commission est assuré par un secrétariat basé au siège de la FAO à Rome. Le Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires est administré par la FAO.

51. Depuis l'adoption de l'Accord SPS, les normes adoptées par la Commission du Codex Alimentarius en matière d'additifs alimentaires, de résidus de pesticides, de contaminants et de résidus de médicaments vétérinaires, revêtent une dimension nouvelle et importante.

52. Deux Comités jouent un rôle spécifique de coordination avec d'autres organes internationaux. Le Comité du Codex sur les méthodes d'analyse et d'échantillonnage (CCMAS) sert d'organe de coordination entre le Codex et d'autres groupes scientifiques et normatifs internationaux s'occupant de méthodes d'analyse et d'échantillonnage et de systèmes d'assurance de la qualité pour les laboratoires.29 Le Comité du Codex sur les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires (CCFICS) tient des consultations, en cas de besoin, avec d'autres groupes internationaux dont les activités concernent les systèmes d'inspection et de certification des denrées alimentaires.30

F. L'ÉLABORATION DES NORMES CODEX ET TEXTES APPARENTÉS31

53. Le Codex Alimentarius est un recueil de normes alimentaires internationalement adoptées et présentées de manière uniforme. Ces normes ont pour objet de protéger la santé des consommateurs et d'assurer la loyauté des pratiques suivies dans le commerce des produits alimentaires. 32 Le mot "norme" inclut toute recommandation de la Commission destinée à être présentée aux gouvernements pour acceptation.33 La procédure Codex d'élaboration des normes permet aux gouvernements de participer à toutes les étapes.

54. La procédure d'élaboration peut être accélérée dans certaines conditions bien définies, une procédure étant également prévue pour la révision des normes Codex. Toutefois, la version non révisée de la norme Codex reste en vigueur jusqu'à l'adoption par la Commission de la norme révisée. La Commission fera tout son possible pour parvenir à l'adoption ou à l'amendement par consensus des normes. Les décisions d'adopter ou d'amender des normes ne peuvent être prises par votation que si les efforts déployés pour parvenir à un consensus ont été vains34.

55. Une référence spécifique est faite, dans la procédure d'élaboration, à la nécessité de tenir compte des incidences éventuelles sur les intérêts économiques des Membres, par ex. dans les cas où l'application d'une norme établissant une limite maximale pour un contaminant ou des critères microbiologiques, risquerait de causer une diminution sensible de la production et des exportations d'un produit alimentaire donné. Les problèmes économiques ou les questions commerciales soulevés doivent être justifiés sur la base de données quantifiables.

G. LE RÔLE DE LA SCIENCE DANS LA PRISE DE DÉCISIONS DU CODEX ET LES PRINCIPES RELATIFS À L'ÉVALUATION
DE LA SALUBRITÉ DES ALIMENTS

56. A ses 21e et 22e sessions, respectivement, la Commission a adopté deux décisions importantes concernant le rôle de la science dans la prise de décisions du Codex et celui de l'évaluation de la salubrité des aliments, à savoir: Déclarations de principes concernant le rôle de la science dans la prise de décisions du Codex et les autres facteurs à prendre en considération35,et Déclarations de principes sur le rôle de l'évaluation des risques en matière de salubrité des aliments36.

57. La première déclaration de principes concernant le rôle de la science dans la prise de décisions du Codex et les autres facteurs à prendre en considération, met en relief la pratique actuelle qui consiste à fonder les normes Codex sur une analyse et sur des preuves scientifiques objectives. La deuxième déclaration laisse apparaître la possibilité de prendre en considération d'autres facteurs légitimes, au besoin. Le sens de cette deuxième déclaration est moins clair et fait encore l'objet d'interprétations diverses, la 13ème session du Comité du Codex sur les principes généraux n'étant en effet pas parvenue à un consensus sur l'application des "autres facteurs légitimes", ni sur la mesure dans laquelle ces facteurs devraient être aussi basés sur des critères objectifs, afin qu'ils ne puissent être utilisés pour faire obstacle au commerce.

58. Les facteurs qui seraient incompatibles avec la base scientifique de l'évaluation des risques et/ou qui ne sont pas pertinents aux fins de la protection de la santé et de la promotion d'un commerce équitable à l'échelon international, doivent être exclus. En tout cas, il faut considérer le fait que la mesure dans laquelle d'autres facteurs sont pris en compte peut avoir une incidence notable à la fois sur le degré d'application des normes Codex à l'échelon mondial et sur
la conception la moins restrictive possible pour le commerce de ces normes. Les facteurs qui ont toujours été pris en ligne de compte et devraient continuer de l'être dans l'avenir sont par exemple:

H. LE RÔLE DES ORGANISATIONS DE CONSOMMATEURS DANS LES TRAVAUX DU CODEX ALIMENTARIUS37

59. Les consommateurs ordinaires ne prennent que peu à peu conscience du fait que les normes de sécurité alimentaire sont de plus en plus souvent établies au niveau international, supranational et mondial, plutôt que par leurs gouvernements. Seules quelques organisations internationales de consommateurs sont en mesure de participer aux travaux de la Commission du Codex Alimentarius et des Comités du Codex, et ont déjà pris part à leurs sessions. Certaines organisations internationales de consommateurs semblent avoir un niveau élevé d'expertise scientifique pertinente, en raison notamment du fait qu'un nombre croissant de scientifiques s'efforcent de promouvoir les objectifs et les buts des organisations de consommateurs.

60. Renforcer la participation des organisations de consommateurs au niveau des Comités du Codex et de la Commission elle-même, paraît souhaitable considérant que les normes Codex sont établies pour protéger les consommateurs, aussi les consommateurs devraient-ils avoir le droit de participer. La participation des organisations de consommateurs à ce niveau pourrait également accroître le degré d'acceptation des normes Codex si les consommateurs avaient la possibilité de contrôler le processus, et notamment d'en vérifier la transparence et l'intégrité scientifique. Des représentants qualifiés d'organisations de consommateurs pourraient aussi apporter des informations fondamentales pour les travaux du Codex. Toutefois, le manque de connaissances spécialisées et une formation insuffisante touchant les politiques et les procédures suivies au sein du Codex et les relations entre les travaux du Codex et d'autres organisations et accords internationaux, ainsi qu'un accès limité aux documents, semblent réduire l'efficacité de la participation des organisations de consommateurs au Codex.

61. Aussi, en tant qu'organismes parrains, la FAO et l'OMS devraient-elles continuer de sensibiliser les consommateurs aux travaux du Codex Alimentarius, en leur fournissant des informations principalement par voie électronique et autres moyens de communication pertinents. Malgré l'existence sur le site Web de ces organisations, de renseignements utiles et de plus en plus nombreux pour une meilleure compréhension du Codex, il semble toutefois que les consommateurs ordinaires aient du mal à comprendre de quelle façon les travaux du Codex protègent leur santé et dans quelle mesure ils affectent leur qualité de vie. Ces informations trop nombreuses sont disséminées et noyées dans une multitude de documents officiels aisément accessibles, tandis que le code de numérotation rend difficile la recherche des débats pertinents. Les sites Web de la FAO, de l'OMS et du Codex devraient donc offrir de réelles informations, présentées sous une forme résumée et condensée, et fournir des occasions plus fréquentes de discussions à caractère à la fois scientifique et général.

62. Les 19e et 20e sessions de la Commission du Codex Alimentarius ont toutes deux reconnu que les gouvernements avaient eux aussi la responsabilité de favoriser la participation des consommateurs aux travaux du Codex. Il a été conclu que le renforcement de la participation des consommateurs était avant tout une question nationale qui devrait être traitée comme telle par les gouvernements membres.

63. Il semble tout à fait insuffisant que les consommateurs ne soient représentés que dans les délégations nationales aux Comités du Codex. Il s'agit donc de favoriser la participation des consommateurs à tous les comités consultatifs nationaux qui s'occupent de questions touchant la qualité et la salubrité des aliments, ainsi que leur consultation régulière institutionnalisée au moment de définir la position nationale, préalablement aux réunions du Codex.

III. Mécanismes pour l'établissement d'un dialogue scientifique à l'échelon national

64. Les gouvernements membres doivent prendre une part active aux travaux du Codex et intégrer les principes de l'analyse des risques au moment de l'élaboration ou de la mise à jour de la législation nationale pour les questions de salubrité des aliments. Ils doivent en outre communiquer et illustrer les décisions prises à toutes les parties intéressées (par ex. organismes gouvernementaux, organisations de consommateurs, représentants de l'industrie, scientifiques, corporations professionnelles) et tenir compte de leur point de vue au moment de la formulation de la position nationale sur une question Codex. Il est nécessaire pour cela que les gouvernements mettent en place des structures et des procédures appropriées qui garantissent la transparence et assurent un dialogue multidirectionnel, qui permettent des débats organisés sur les opinions des parties intéressées, en particulier des consommateurs et du secteur privé concerné, et qui renforcent les relations de travail entre toutes les parties intéressées. Une telle coopération est également essentielle en matière de communication sur les risques.

65. Bien que la communication sur les risques puisse émaner de sources aussi bien officielles que privées, comme l'industrie, le commerce, les consommateurs et autres parties intéressées, les gouvernements en ont la responsabilité première dès lors qu'il s'agit de risques pour la santé publique. Pour les gouvernements membres de la Commission du Codex Alimentarius, il s'agit là d'un élément important du rôle actif qu'il leur incombe de jouer dans le processus du Codex. Ils doivent favoriser la connaissance et la compréhension des décisions relatives à la gestion des risques et communiquer des informations sur les risques qui soient claires et compréhensibles.

A. L'importance des Comités nationaux du Codex et de la communication sur les risques au niveau national

66. Il est important que les gouvernements membres mettent en place des Services centraux de liaison avec le Codex pour faciliter le dialogue que le processus d'analyse des risques exige. Ils doivent veiller à ce que toutes les parties intéressées aient la possibilité d'apporter une contribution aux positions nationales sur les questions du Codex, dans la mesure où cela est possible et raisonnable. Ils doivent en outre faire en sorte que ces positions soient communiquées au Codex en temps voulu. Bien que le fonctionnement pratique des services centraux de liaison puisse différer d'un pays à l'autre, certaines de leurs fonctions de base ont été définies par la Commission du Codex Alimentarius et peuvent avoir une application plus générale.

IV. Recommandations

Références:

1
Rapport d'une consultation conjointe FAO/OMS. Stratégies d'évaluation de la salubrité des aliments produits par biotechnologie. Genève, 1993. Organisation mondiale de la santé.

2
Rapport d'une consultation conjointe FAO/OMS. Biotechnologie et salubrité des aliments. Etude FAO: alimentation et nutrition n.61, 1996, FAO, Rome.

3
Evaluation de la sécurité des denrées alimentaires issues de la biotechnologie moderne. Organisation de coopération et de développement économiques. Paris, 1993.

4
D'après M. Kenny: "Le commerce international des produits alimentaires: la qualité et l'innocuité des aliments", dans: Alimentation, nutrition et agriculture, 21, 1998. FAO, Rome, p.4.

5
L'OMS a préparé (en collaboration avec l'OMC) un document intitulé "Food safety and globalization of trade in food" contenant le texte de l'Accord SPS (WHO/FSF/FOS/97.8 Rev.1, OMS, Genève 1998).

6
Comité mixte FAO/OMS d'experts de la nutrition. Série Réunions de la FAO sur la nutrition n.29; OMS Série de Rapports techniques n.97.

7
Conférence mixte FAO/OMS sur les substances ajoutées aux denrées alimentaires. Série Réunions de la FAO sur la nutrition n.11, 1956; OMS Série de Rapports techniques n.107, 1956.

8
ALINORM 97/8 Addendum et Participation des consommateurs aux travaux de la Commission du Codex Alimentarius. Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires. Commission du Codex Alimentarius, vingt-troisième session, FAO, Rome, 28 juin-3 juillet 1999, par. 20.

9
Principles for the toxicological assessment of pesticide residues in food. Critères d'hygiène de l'environnement 70, Organisation mondiale de la santé, Genève, 1987.

10
Participation des consommateurs aux travaux de la Commission du Codex Alimentarius. Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires. Commission du Codex Alimentarius, vingt-troisième session, FAO, Rome, 28 juin-3 juillet 1999, par. 35

11
FAO Manual on the submission and evaluation of pesticide residue data for the estimation of maximum residues levels in food and feed. FAO, Rome 1997.

12
Principles for the toxicological assessment of pesticide residues in food. Critères d'hygiène de l'environnement 70, Organisation mondiale de la santé, Genève, 1987.

13
Voir par exemple le Rapport de la vingt-troisième session de la Commission du Codex Alimentarius, Rome, 28 juin-3 juillet 1999. ALINORM 99/37, par. 57f

14
Commission du Codex Alimentarius, Manuel de procédure, dixième édition, Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires, Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, 1997, pp. 59-60

15
Rapport de la Conférence FAO/OMS sur les normes alimentaires, les substances chimiques dans les aliments et le commerce des denrées alimentaires, FAO, Rome, 1991, par. 210.

16
Rapport de la vingt-troisième session de la Commission du Codex Alimentarius, Rome, 28 juin-3 juillet 1999. ALINORM 99/37.

17
Application de l'analyse des risques dans le domaine des normes alimentaires. Rapport d'une Consultation mixte FAO/OMS d'experts, Genève (Suisse), 13-17 mars 1995. Organisation mondiale de la santé. WHO/FNU/FOS/95.3.

18
Gestion des risques et salubrité des aliments. Rapport d'une Consultation mixte FAO/OMS, Rome (Italie), 27-31 janvier 1997. Etude FAO: alimentation et nutrition 65, 1997.

19
The Application of Risk Communication to Food Standards and Safety Matters. Rapport d'une Consultation mixte FAO/OMS, Rome (Italie), 2-6 février 1998. Etude FAO: alimentation et nutrition 70, 1999.

20
ALINORM 97/9 - Rev.1 (CAC/LIM 21).

21
Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires, Commission du Codex Alimentarius, vingt-troisième session, Rome, 28 juin - 3 juillet 1999. Rapport de la quatorzième session du Comité du Codex sur les Principes généraux, Paris (France), 19/23 avril 1999. ALINORM 99/33A, par. 11/15 et Appendice III.

22
Rapport de la vingt-troisième session de la Commission du Codex Alimentarius, Rome, 28 juin-3 juillet 1999. ALINORM 99/37, par.57.

23
Communautés européennes - Mesures concernant les viandes et les produits carnés (hormones). Rapport de l'organe d'appel, AB-1997-4. Organisation mondiale du commerce, WT/DS 26/AB/R, WT/DS 48/AB/R, 16 janvier 1998, page 46, par. 120.

24
Consommation alimentaire et évaluation de l'exposition aux substances chimiques présentes dans les aliments. Rapport d'une consultation FAO/OMS, Genève (Suisse), 10-14 février 1997. Unité de la salubrité des aliments. Programme de salubrité et d'aide alimentaire. Organisation mondiale de la santé, 1997 (WHO/FSF/FOS/97.5)

25
GEMS/Aliments - régimes alimentaires régionaux. Unité de la salubrité des aliments. Programme de salubrité et d'aide alimentaire. Organisation mondiale de la santé, 1998 (WHO/FSF/FOS/98.3)

26
On trouve dans la définition Codex des LMRVD le passage suivant: "... Quand on établit une limite maximale de résidus (LMR), on fait entrer en ligne de compte les résidus qui se trouvent dans les aliments d'origine végétale ou qui proviennent de l'environnement. ...".

27
Guide pour le calcul prévisionnel des quantités de résidus de pesticides apportées par l'alimentation (révision). Programme de salubrité et d'aide alimentaire. Organisation mondiale de la santé, Genève, 1997 (WHO/FSF/FOS/97.7).

Pesticides residues variability and acute dietary risk assessment. Rapport d'une Conférence internationale, 1-3 décembre 1998, York, Royaume-Uni. The Pesticide Safety Directorate, 15 février 1999.

28
Voir: "Comprendre le Codex Alimentarius" http://www.fao.org/docrep/w9114e/w9114e00.htm

29
Manuel de procédure. Dixième édition. p.124

30
Manuel de procédure. Dixième édition. p.129

31
Manuel de procédure. Dixième édition. p.24-29

32
Manuel de procédure. Dixième édition. p.37

33
Manuel de procédure. Dixième édition. p.23

34
Rapport de la vingt-troisième session de la Commission du Codex Alimentarius, Rome, 28 juin-3 juillet 1999. ALINORM 99/37.

35
Manuel de procédure. Dixième édition. p.193 (Décisions de la 21ème session de la Commission)

36
Manuel de procédure. Dixième édition. p.194(Décisions de la 22ème session de la Commission)

37
Participation des consommateurs aux travaux de la Commission du Codex Alimentarius. ALINORM 99/8, février 1999. Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires, Commission du Codex Alimentarius, Vingt-troisième session, FAO, Rome, 28 juin-3 juillet 1999.